О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЕТОВ

К ЕДИНОЙ ПОЛИТИКЕ С РАЗНЫМИ ОПРЕДЕЛЕНИЯМИ…

Используемое в воздушном законодательстве России понятие «безопасность полетов», употребляемое в трех федеральных законах1, 37 указах Президента Российской Федерации, 30 постановлениях Федерального Собрания (7 – Совет Федерации и 23 – Государственная Дума), 91 постановлении Правительства Российской Федерации, 153 приказах федеральных органов исполнительной власти и 63 постановлениях арбитражных судов Российской Федерации, не имеет документально закрепленного определения (толкования).
Это происходит не потому, что никто не пытался и не пытается такое определение дать, а потому, что не хватает организационно-административных ресурсов государства для утверждения в российской авиации единых понятий и определений, созданных в сфере обеспечения безопасности полетов.
Итак, для дальнейшего рассмотрения вопроса обеспечения безопасности полетов необходимо сразу уточнить особенности построения воздушного законодательства, связанные с государственной структурой административного распределения функций государственного регулирования деятельности в области авиации. В федеральном законе «О государственном регулировании развития авиации» указано, что под понятием «авиация», следует понимать государственную, гражданскую и экспериментальную авиацию, авиационную промышленность, авиационную инфраструктуру и единую систему организации воздушного движения.
Введенные Воздушным кодексом Российской Федерации три вида авиации2, устанавливающие цели и особенности государственного регулирования авиационной деятельности одновременно для каждого вида, в последующем (по тексту федерального закона) разграничили ответственность уполномоченных органов3, а значит, и подходы к обеспечению безопасности полетов в каждом виде авиации. При этом, существенным недостатком Воздушного кодекса Российской Федерации как правовой основы использования воздушного пространства и деятельности в области авиации явилось отсутствие в нем правовых основ обеспечения необходимого для любой деятельности условия – безопасности4.
Сегодня российская государственная система предусматривает ответственность за обеспечение безопасности полетов только в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях5, а в Уголовном кодексе имеется всего две статьи. Одна – о нарушении правил международных полетов6, а вторая – об уголовной ответственности за нарушение правил полетов или подготовки к ним, причем исключительно для военных летательных аппаратов.
К чему все это привело? Начиная с 1997 г., каждый вид авиации (а гражданская авиация еще и под контролем МАК) стал разрабатывать и создавать свою нормативную правовую базу, которая в области обеспечения безопасности полетов выразилась в утверждении Правительством Российской Федерации целого ряда постановлений, закрепляющих полномочия федеральных органов и организаций в данной сфере. Эти органы и организации в соответствии с воздушным законодательством разработали и утвердили постановлениями Правительства и своими приказами собственные федеральные авиационные правила, начиная от государственной регистрации воздушных судов, аэродромов… и заканчивая правилами производства полетов и расследования авиационных происшествий и инцидентов. В каждом из этих нормативных правовых документов вводились свои понятия и определения. Так, например: «авария – авиационное происшествие без человеческих жертв» и «аварии – авиационные происшествия, не повлекшие за собой человеческих жертв или пропажи без вести кого-либо из членов экипажа или пассажиров»; или «авиационный инцидент – событие, связанное с летной эксплуатацией воздушного судна, которое могло создать или создало угрозу целости воздушного судна и (или) жизни лиц, находящихся на его борту, но не закончилось авиационным происшествием» и «авиационный инцидент – событие, связанное с использованием воздушного судна, которое имело место в период с момента, когда какое-либо лицо вступило на борт с намерением совершить полет, до момента, когда все лица, находившиеся на борту с целью полета, покинули воздушное судно, и обусловленное отклонениями от нормального функционирования воздушного судна, экипажа, служб управления и обеспечения полетов, воздействием внешней среды, которое могло оказать влияние на безопасность полета, но не закончилось авиационным происшествием» и т.д.
На протяжении десяти лет, двигаясь параллельными путями в сфере обеспечения безопасности полетов, три вида авиации и одна организация привели ситуацию к тому, что, благодаря принятым ИКАО (Конвенция о создании Международной гражданской авиации подписана в Чикаго 7 декабря 1944 г.) на 10-й Аэронавигационной конференции мерам, связанным с внедрением перспективной концепции гармонизации мировой аэронавигационной системы, предусматривающей внедрение разработанных за рубежом систем связи, навигации, наблюдения/организации воздушного движения (CNS/ATM), а также учитывая коллизию реализации созданных иностранными общественными организациями региональных планов, в России был сформирован еще один уполномоченный орган – Федеральная аэронавигационная служба7.
Теперь уже пять уполномоченных органов, выполняя поручение Президента Российской Федерации и войдя в созданную в этом году Правительством Российской Федерации межведомственную комиссию по безопасности полетов гражданской авиации, все вместе приступили к разработке единой государственной политики в рамках выполнения распоряжения Правительства Российской Федерации по выполнению Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.).

БЕЗОПАСНОСТЬ ПОЛЕТОВ: ОТ ТЕРМИНА К КОНЦЕПЦИИ ПРОГРАММЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Принимая во внимание вышеизложенное и понимая необходимость раскрытия для читателей понятия «безопасности полетов» как необходимого условия деятельности в области авиации, а также опираясь на тот факт, что федеральное законодательство рассматривает воздушное судно не только как недвижимость8, но еще и как транспортное средство, рассмотрим для последующего сравнения законодательные основы в сфере деятельности других транспортных средств:
– федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» гласит, что «безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта – состояние защищенности процесса движения железнодорожного подвижного состава и самого железнодорожного подвижного состава, при котором отсутствует недопустимый риск возникновения транспортных происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц»;
– федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» определяет, что «безопасность дорожного движения – состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий»;
– федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» предлагает считать, что «безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее – безопасность) – состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений».
На мой взгляд, если рассматривать обеспечение безопасности полетов в авиации Российской Федерации как функцию авиационной системы государства, предусматривающую обеспечение безопасности полетов летательных аппаратов9 (наиболее подходящий для государственной авиации термин) над его территорией, то следует рассматривать «безопасность10 полетов как состояние государственной авиационной системы в процессе эксплуатации летательных аппаратов, при котором отсутствует недопустимый риск11, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений».
Однако в соответствии с международными договорами в настоящее время12 Россия обязалась рассматривать в гражданской авиации безопасность полетов в соответствии со стандартами ИКАО.
Данные стандарты, оформленные для стран-участниц как самостоятельный документ ИКАО (издание первое – 2006, Doc 9859 AN/460, Руководство по управлению безопасностью полетов, далее – РУБП), по целому ряду вопросов во многом повторяют одобренные постановлением Совета Федерации еще 29 сентября 2004 г.
№ 299-СФ положения концепции обеспечения безопасности полетов авиации и использования воздушного пространства Российской Федерации, но в целом не соответствуют Российскому законодательству и существующей структуре федеральных органов исполнительной власти13.
В то же время, в разделе общих положений РУБП для понимания сути управления безопасностью полетов под термином «безопасность» справедливо рассматривается интерпретация аспектов, которые в целом указывают, что «безопасность представляет собой состояние, при котором риск причинения вреда лицам или нанесения ущерба имуществу снижен до приемлемого уровня14 и поддерживается на этом либо более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска». Для РУБП, которое готовилось как концепция по управлению безопасностью полетов, применяемая руководством авиакомпаний, такое определение «безопасности» более чем достаточно. Но, с точки зрения государственной авиационной системы и построения ею эффективных правовых отношений в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации России, оно не в полной мере удобно.
Концепция, подобная предлагаемой, но с более совершенной организацией контроля за обеспечением безопасности полетов, была разработана вместе с проектом федерального закона «О государственном регулировании и контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации», представлена для заключения в Правительство Российской Федерации в феврале 2007 г., но до сих пор не рассмотрена15 (впервые в истории Федерального Собрания Российской Федерации данный проект федерального закона разработан в 2005 г. совместно членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы), Правительство Российской Федерации уже приступило к введению в действие стандартов ИКАО путем реализации Государственной программы обеспечения безопасности полетов в гражданской авиации, разработанной на период до 2015 г.
Со своей стороны, государственная авиация, как более консервативный вид авиации, на который возложены серьезные и ответственные функции государства – отражение агрессии, государственная служба, мобилизационно-оборонные задачи и др., в соответствии с тем же распоряжением Правительства Российской Федерации по выполнению Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), приступила одновременно с гражданской авиацией к разработке своей программы обеспечения безопасности полетов. Причем, на заседании коллегии Министерства обороны (проводилась в мае 2007 г.), в отличие от гражданской авиации, был выбран оптимальный для государственной авиации вариант (допускающий исключительно бюджетные инвестиции) – разработка и дальнейшая реализация концепции федеральной целевой программы обеспечения безопасности полетов государственной авиации Российской Федерации.

О ПРОБЛЕМАХ, ЦЕЛЯХ И ПРИОРИТЕТАХ

Государственное регулирование деятельности в области государственной авиации осуществляется уполномоченным органом в области обороны.
Государственная авиация, выделенная в отдельный вид авиации с принятием федерального закона от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ «Воздушный кодекс Российской Федерации», в 1990-е годы16 оказалась в ситуации бесконтрольного пасынка. Несмотря на указанную в статье 25 обязанность уполномоченного органа (в редакции № 60-ФЗ 1997 г. назывался «специально уполномоченный орган») в области обороны об осуществлении государственного регулирования деятельности в области государственной авиации, федеральные органы исполнительной власти, получив из Вооруженных Сил СССР в свое распоряжение авиационные подразделения, к вопросам централизованного обеспечения безопасности полетов вернулись только в 1998 г., после конкретного указа Президента Российской Федерации о возложении функций по государственному регулированию деятельности в области государственной авиации на Министерство обороны. В этом же указе, в части 2 Правительству Российской Федерации поручалось обеспечить до 1 января 1999 г. разработку федеральной целевой программы развития авиации в Российской Федерации и снижения ее аварийности, предусмотрев поэтапное финансирование этой программы за счет средств федерального бюджета начиная с 2000 г. К сожалению, вторая часть указанного поручения, затрагивающая программу снижения аварийности в авиации, только в октябре 2006 г., после совещания, проведенного первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации С.Б.Ивановым, стала частично осуществляться.
Вопросы, впервые затронутые в посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации17 от 2002 г. при рассмотрении глобального характера конкуренции в области авиационных перевозок18, в 2003 г., в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу уже содержали тематику развития Вооруженных Сил19. А в 2004 г. Президент Российской Федерации более озабоченно говорил о вопросах модернизации армии: «К задачам общенационального масштаба, безусловно, относится и модернизация армии. Боеспособные, технически оснащенные и современные Вооруженные Силы нужны нам для надежной защиты государства, для того чтобы мы могли спокойно решать внутренние социально-экономические задачи. Мы должны обезопасить нашу страну от любых форм военно-политического давления и потенциальной внешней агрессии. И в этой связи важнейшей задачей остается модернизация наших Вооруженных Сил, включая оснащение стратегических ядерных сил самыми современными системами стратегических вооружений – у нас все для этого есть, – а также оснащение других видов и родов Вооруженных Сил соответствующим оружием тактического и оперативного назначения. Хотел бы вновь отметить: адекватное качество вооружений – это характеристика, напрямую определяющая степень боеготовности современной армии».
Пожалуй, самым ключевым стало послание 2006 г., в котором впервые напрямую было сказано о необходимости серьезного вооружения государственной авиации: «Отмечу, что на фоне активно идущего переустройства мира появилось множество новых проблем, с которыми реально сталкивается наша страна. Эти угрозы менее предсказуемы, чем прежние, и уровень их опасности в полной мере до конца не осознан. В целом очевидна тенденция к расширению в мире конфликтного пространства и, что крайне опасно, его распространению на зону наших жизненно важных интересов… Полагаю необходимым назвать сейчас основные требования к уровню задач, которые должны быть готовы решать наши Вооруженные Силы. В течение ближайших пяти лет предстоит существенно повысить оснащенность стратегических ядерных сил современными самолетами дальней авиации, подводными лодками и пусковыми установками Ракетных войск стратегического назначения… В составе сил общего назначения к 2011 году будет сформировано около 600 частей и соединений постоянной готовности. При этом планируется значительное увеличение их количества в истребительной, армейской авиации, в войсках ПВО, в подразделениях связи, радиоэлектронной разведки и электронной борьбы. В случае необходимости на любом потенциально опасном направлении могут быть оперативно созданы мобильные и самодостаточные группировки, костяк которых составят профессионально подготовленные части и соединения постоянной готовности».
Естественно, учитывая стоимость современных военных летательных аппаратов дальней авиации, истребителей или оснащенных по инновационным технологиям вертолетов, разработка и закупка которых предусмотрена Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р) было бы крайне неосмотрительно оставить сферу обеспечения безопасности полетов государственной авиации без соответствующего программно-целевого сопровождения. Мало того, сохранение в потенциале Вооруженных Сил уже имеющихся летательных аппаратов, даже с ограниченным остатком ресурса, тоже крайне важная для государства цель.
При этом за последние 10 лет в государственной авиации в результате авиационных, чрезвычайных и наземных происшествий утрачено 301 воздушное судно, погибло 773 человека. Кроме того, было повреждено более 150 единиц авиационной техники.
Обратимся к недавней истории. К концу 1980-х гг. в Вооруженных Силах СССР ежегодно утрачивалось 130–150 воздушных судов, при этом относительный показатель аварийности (принятое в мировой практике отношение авиационных происшествий к налету воздушных судов, (далее – АП) на 100 тыс. часов) составлял более четырех АП на 100 тыс. часов налета. В настоящее время этот показатель фиксируется на уровне 4,6.
В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 23 октября 1965 г. № 836-298 «Об аварийности в авиации Вооруженных Сил Союза ССР» также был осуществлен комплекс мероприятий по созданию многоуровневой системы обеспечения безопасности полетов в военной авиации. В результате принятых мер удалось снизить уровень аварийности с 7 до 4–5 АП на 100 тыс. часов, который и сохраняется в настоящее время.
Приходится констатировать, что принимаемые меры по снижению аварийности в Российской Федерации носят малоэффективный характер.
В военной авиации США с 1960-х гг. реализовано три, а с 2003 г. развернута четвертая государственная программа по снижению аварийности. Это позволило снизить к 2006 г. показатели аварийности до 1,2 АП на 100 тыс. часов, а в настоящее время установлен приемлемый уровень безопасности полетов – 0,78.
Реализуемые в настоящее время меры по развитию государственной авиации, предусматривающие восстановление исправности авиационной техники, ее глубокую модернизацию, перевооружение на новые авиационные комплексы и увеличение норм налета летного состава, являются важнейшими направлениями по восстановлению боеготовности и боеспособности авиационных частей, но, как показывает практика, мало влияющими на уровень аварийности. Так, в 1980-х гг. при высоких исправности самолетного парка и натренированности летного состава, хорошем состоянии аэродромов относительные показатели аварийности находились на уровне нынешних.
Очевидно, что реализация мероприятий, направленных на развитие государственной авиации и достижение состояния боеготовности и боеспособности прошлых лет, приведет к росту числа авиационных происшествий. Предстоящее перевооружение на новую дорогостоящую авиационную технику увеличит ущерб от одного авиационного происшествия в 4–6 раз, а необходимое увеличение среднего годового налета летного состава с 20–30 часов до минимально обоснованных 100–120 часов (норма конца 1980-х гг.) при сохранении существующей системы обеспечения безопасности полетов приведет к росту числа авиационных происшествий до 60–80 в год. В этих условиях среднегодовой ущерб от авиационных происшествий возрастет в 12–15 раз и к 2015 г. составит 24–30 млрд. рублей в год.
В этой связи реализация программ перевооружения и модернизации без опережающей перестройки системы обеспечения безопасности полетов не даст ожидаемого результата.
Минобороны России совместно с федеральными органами исполнительной власти, имеющими воздушные суда государственной авиации, и РОСТО (ДОСААФ) ведется активная разработка эффективных и минимально затратных мероприятий, реализация которых программно-целевым методом, посредством своевременной разработки и реализации федеральной целевой программы позволит, пусть с небольшим опозданием, но без грозящего обвала перестроить сложившуюся систему обеспечения безопасности полетов государственной авиации и к 2014–2015 годам снизить показатели аварийности в 1,5–2 раза.
Предлагаемую федеральную целевую программу обеспечения безопасности полетов государственной авиации целесообразно будет реализовать в течение пяти лет в три этапа.
Проведение мероприятий первого этапа (2009 г.) потребует незначительных объемов финансирования, которые не превысят 80 млн. рублей.
Ориентировочные объемы финансирования мероприятий второго этапа (2010–2011 гг.) – 4–5 млрд. рублей.
Предполагаемый потребный объем финансирования третьего этапа (2012–2013 гг.) составит 4–6 млрд. рублей.
После полной реализации программных мероприятий и создания эффективной системы управления безопасностью полетов государственной авиации значения относительных показателей аварийности приблизятся к уровню ведущих зарубежных авиационных стран и составят 2–2,5 АП на 100 тыс. часов. При этом предотвращенный ущерб от авиационных происшествий составит 12–15 млрд рублей ежегодно.

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД КАК ЕДИНСТВЕННОЕ СРЕДСТВО ДЛЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЕТОВ

Метод, при котором цель программы обеспечения безопасности полетов – снижение в 2 раза показателей аварийности (может быть увязан с полученными в результате научно-исследовательских работ инструментальными показателями улучшения надежности работы авиационной техники и авиационного персонала) – возможно применить только при поддержке государства. Это позволит с помощью новейших отечественных радиоэлектронных разработок и усовершенствованных технологических программ автоматизировать процесс реагирования на отклонения (опасные факторы) в режиме реального времени и предложить экипажу, группе руководства полетами или специалистам инженерно-авиационной службы оптимальный вариант выхода из сложной ситуации. В свою очередь, за счет документируемого расширения объема контролируемых параметров функционирования, в том числе и состояния авиационного персонала, в авиационной системе государственной авиации возможно будет эффективно формировать и достаточно быстро реализовывать своевременные управляющие решения любого уровня иерархии.
Проводимые разными кафедрами федеральных органов исполнительной власти, имеющими в своем распоряжении авиационные подразделения государственной авиации, опытно-конструкторские работы по тематике обеспечения безопасности полетов, имеющие в своей основе рассчитанные программно-целевым методом ресурсные показатели снижения аварийности в целом для государственной авиации, только в случае системного подхода к «дереву целей» и «дереву ресурсов», позволят по логической схеме «цели – пути – способы – средства» согласованно направить наибольшие силы и средства планирования на те элементы программы, которые обеспечат уже в 2012 г. ежегодную экономию около 12 млрд. руб.

ВОЗМОЖНО ЛИ ОБЕСПЕЧИТЬ БЕЗОПАСНОСТЬ ПОЛЕТОВ, ЕСЛИ ОТКАЗАТЬСЯ ОТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ?

На основании указов Президента Российской Федерации, являющегося Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации и Председателем Совета Безопасности Российской Федерации, утвердившим положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет:
— от 16 августа 2004 г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации»;
— от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»;
— от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;
— от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»;
— от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации»,
а также на основании:
Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 459 под руководство которого Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 г. № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» она передана; Положения о Федеральной аэронавигационной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2006 г. № 173, руководство которой Указом Президента Российской Федерации от 5 сентября 2005 г. № 1049 «О Федеральной аэронавигационной службе» уполномочено осуществлять Правительство Российской Федерации, осуществление полномочий государственного регулирования деятельности в области государственной авиации, государственного контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации, а также расследование, классификация и учет авиационных происшествий и инцидентов в государственной авиации возложено на Министерство обороны Российской Федерации.
Ранее, до вышеназванных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. № 1329 «Об утверждении Правил расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации», организация расследования авиационных происшествий с государственными воздушными судами была возложена на руководителей федеральных органов исполнительной власти и организаций (по принадлежности воздушного судна).
На основании этого постановления руководители федеральных органов исполнительной власти или организации (по принадлежности воздушного судна), для расследования авиационного происшествия в своем ведомстве своим приказом назначали комиссию, причем даже не всегда с включением в ее состав представителя Службы безопасности полетов. Так делается и сегодня.
Из-за этого, зачастую, несмотря на то, что каждое авиационное происшествие или авиационный инцидент с государственными воздушными судами в Российской Федерации подлежит обязательному расследованию комиссией по расследованию авиационного происшествия или авиационного инцидента (далее – комиссия), а комиссия имеет статус государственной комиссии и образуется в установленном настоящими Правилами порядке, председатель комиссии и ее члены не имеют требуемой соответствующей квалификации и специальной подготовки. Данный факт уже сам за себя говорит о глубине, широте и качестве таких расследований.
Конечно, подготовить специалистов-расследователей можно, но при этом надо иметь в виду следующее:
1. В соответствии с успешно применяемой более 10 лет Методикой расследования авиационных происшествий и инцидентов, утвержденной начальником Службы безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации 26 сентября 1995 г., в состав комиссии должны входить 7–8 человек, имеющих специальную подготовку и квалификацию. Помимо этого, в комиссии формируются три подкомиссии, возглавляемые только членами комиссии: летная, инженерно-техническая и административно-штабная. В составе летной подкомиссии может быть до 7 рабочих групп по 2–3 специалиста. В составе инженерно-технической подкомиссии также может быть 7 рабочих групп по 2–3 специалиста, а иногда и большее количество специалистов. В административно-штабной подкомиссии должно быть 5 рабочих групп по 1–2 человека. Таким образом, при расследовании авиационного происшествия в составе комиссии и входящих в подкомиссии специалистов должно участвовать не менее 35 человек. Возникает вопрос у какого руководителя федерального органа исполнительной власти найдется такое количество квалифицированных специалистов?
2. В связи со вступлением в силу федеральных законов от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 2 ноября 2004 г.№ 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ20, наиболее существенно были затронуты статьи 9521, 9622 98, 99 Воздушного кодекса Российской Федерации, что привело к полному блокированию решения основных задач Министерства обороны в области оперативного проведения объективных научно-исследовательских работ при расследовании авиационных происшествий и инцидентов для выработки краткосрочных и долгосрочных оптимальных профилактических мероприятий по предотвращению повторяемости АП.
Проблема возникла из-за отсутствия в функциональной классификации расходов бюджета статьи расходов на обеспечение безопасности полетов авиации и определяемого Правительством Российской Федерации порядка оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента, в соответствии с новой редакцией ст. 9823 и 9924 Воздушного кодекса Российской Федерации.
Данную ситуацию, через год после принятия федерального закона № 122-ФЗ, Правительство Российской Федерации постановлением от 15 июля 2005 г. № 434 «Об оказании содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента» исправило, утвердив Правила оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента (далее – Правила).
В статье 2 данного постановления Министерству обороны совместно с Министерством финансов предписывалось при подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год предусматривать средства на финансирование расходов по оплате договоров, заключаемых в связи с оказанием содействия комиссиям по расследованию авиационных происшествий или инцидентов на месте авиационных происшествий или инцидентов.
В самих Правилах были установлены правовые отношения между комиссией по расследованию авиационных происшествий или инцидентов и федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и командованием воинских частей (формирований), а также указаны организационные и технические мероприятия, для которых выделяются необходимые силы и средства.
Тем не менее, механизм реализации статьи 2 постановления Правительства Российской Федерации и Правил не был указан.
В результате:
– так и не решен вопрос о расходах Министерства обороны на обеспечение безопасности полетов государственной авиации расходным полномочием Российской Федерации, с внесением соответствующей статьи в бюджетную классификацию расходов;
– не разработаны предложения для внесения изменений в Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации в части, касающейся полномочий Министерства обороны, возложенных Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082; финансирования действий должностных лиц и работы комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента, предусмотренных Правилами оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента;
– не разработаны предложения в Правительство Российской Федерации об увеличении штатного количества специалистов-расследователей, о централизации в одном федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять расследования в государственной авиации, в том числе, как правило, связанные и с управлением воздушным движением, а также реализовывать расходные полномочия в сфере расследования авиационных происшествий.
3. Не учтены предложения Минобороны России по составу и объемам финансирования расходов федерального бюджета во второй половине 2007 г. и на период до 2010 г., с учетом необходимости внесения в перечень конкретных получателей бюджетных средств Службы безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации по статье расходов на обеспечение безопасности полетов государственной авиации Российской Федерации.
В качестве резюме можно утверждать, что отказ от разработки и реализации программно-целевого метода в обеспечении безопасности полетов, в конечном счете, может привести к полной утрате института расследования авиационных происшествий в государственной авиации и признании избыточными функций Министерства обороны по контролю за обеспечением безопасности ее полетов. В связи с невозможностью передачи механизма реализации данных функций в Межгосударственный авиационный комитет, как это сделано в гражданской авиации, с каждым днем возрастает актуальность вопросов разработки и осуществления федеральной целевой программы обеспечения безопасности полетов государственной авиации.

Примечания

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ, Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ, Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»
2 в статье 1 федерального закона от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» указано, что «авиация – государственная авиация, гражданская авиация, экспериментальная авиация, авиационная промышленность, авиационная инфраструктура и единая система организации воздушного движения»; в главе III Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ в статье 20 введены три вида авиации «авиация подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную авиацию», в статьях 21, 22, 23 указаны цели каждого вида авиации, а в статьях 24, 25, 26 закреплена ответственность федеральных органов исполнительной власти по каждому виду авиации
3 Статья 6. (Воздушный кодекс Российской Федерации) Понятие уполномоченных органов:
В целях настоящего Кодекса под уполномоченными органами понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы (от автора – МАК), которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа
4 Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 367 «О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации» и в соответствии с перечнем функций, делегируемых Межгосударственному авиационному комитету (МАК) – исполнительному органу Совета по авиации и использованию воздушного пространства из полномочных представителей Договаривающихся государств (страны СНГ), решение основных вопросов в области обеспечения безопасности полетов гражданской авиации были возложены на МАК
5 статьи 8.22, 8.23, 11.3, 11.5, часть 1 статьи 11.14, статьи 11.15, 11.16, часть 4 статьи 11.17 (в части нарушения правил пользования средствами радиосвязи с борта воздушного судна), часть 5 статьи 11.17, часть 2 и 4 статьи 11.18, часть 1, 3 и 4 статьи 11.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ
6 статья 271. Нарушение правил международных полетов; статья 351. Нарушение правил полетов или подготовки к ним (Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ)
7 Указ Президента РФ 5 сентября 2005 г. № 1049 «О Федеральной аэронавигационной службе».
8 Статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ) «Недвижимые и движимые вещи: 1. К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество».
9 В Российском законодательстве, в 22 федеральных законах и 86 указах Президента Российской Федерации употребляется понятие летательный аппарат, а в 111 федеральных законах и воздушное судно, и летательный аппарат.
10 Для более точного формирования определения «безопасности полетов» обратимся к толковому словарю русского языка С.И.Ожегова и Н.Ю.Шведовой: «БЕЗОПАСНОСТЬ, –и, ж. 1. см. безопасный. 2. Состояние, при к-ром не угрожает опасность, есть защита от опасности. В безопасности кто–н. Техника безопасности. Б. движения. Международная б. БЕЗОПАСНЫЙ, –ая, –ое; –сен, –сна. Не угрожающий опасностью, защищающий от опасности. Безопасное место».
11 «Риск – вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда». Статья 2 федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», причем недопустимый риск, по сути, то же самое, что приемлемый уровень безопасности.
12 Так, например: статья 18 а «Безопасность полетов», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2003 г. № 779 «О заключении путем обмена нотами Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о внесении дополнения в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о воздушном сообщении от 2 марта 1994 г.» или статья 16 «Безопасность полетов», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 591 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Корея о воздушном сообщении» и так далее…
13 РУБП – Глава 2 Ответственность за обеспечение безопасности полетов Государства.
14 Введение в концепции РУБП приемлемого уровня безопасности полетов отвечает необходимости (в дополнение к существующим принципам обеспечения безопасности, построенным на соблюдении нормативных требований) использовать подход, основанный на показателях безопасности. Приемлемый уровень безопасности полетов отражает те цели (или ожидаемые результаты) надзорного полномочного органа, эксплуатанта или поставщика обслуживания, которые должны быть достигнуты в области обеспечения безопасности. С точки зрения отношений между надзорными полномочными органами эксплуатантами/поставщиками обслуживания эта концепция устанавливает определенную цель в области безопасности, которую эксплуатанты/поставщики обслуживания должны достичь при выполнении ими своих основных производственных функций в качестве минимального уровня, приемлемого для надзорного полномочного органа. Указанный уровень является эталоном, в сравнении с которым надзорный орган может оценивать результаты в сфере безопасности полетов. При определении приемлемого уровня безопасности полетов необходимо учитывать такие факторы, как существующий уровень риска, затраты/выгоды от совершенствования системы и ожидания общества в отношении безопасности авиационной отрасли.
15 Указанный законопроект, одобренный государственной авиацией Российской Федерации (МО РФ, ФСБ РФ, МЧС РФ, МВД РФ, РОСТО, ФТС) с февраля 2007 г. по настоящее время (октябрь 2007 г.) находится в Правительстве Российской Федерации для подготовки заключения;
в статье 95. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» говорится: «Заключение Правительства, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, представляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу до внесения законопроекта в Государственную Думу. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок не более 1 месяца с даты поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен».
16 Указ Президента РФ от 16 марта 1992 г. № 252 «О Министерстве обороны Российской Федерации и Вооруженных Силах Российской Федерации».
17 В соответствии с пунктом 3 статьи 5 федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» «2. Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год».
18 «Конкуренция приобрела действительно глобальный характер. В период слабости – нашей слабости – многие ниши на мировом рынке нам пришлось уступить. И они тут же были захвачены другими. Их никто так просто возвращать не хочет и не отдаст – о чем свидетельствует ситуация на рынках нефти, стали, авиационных перевозок и других товаров и услуг».
19 «Россия будет сильной страной – с современными, хорошо оснащенными и мобильными вооруженными силами. С армией, готовой защитить Россию и ее союзников, национальные интересы страны и ее граждан».
20 Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г.).
Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (с изменениями от 29 декабря 2004 г.).
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».
21 Статья 95. Цели и порядок расследования авиационного происшествия или инцидента 1. Авиационное происшествие или инцидент с гражданским, государственным или экспериментальным воздушным судном Российской Федерации либо с воздушным судном иностранного государства на территории Российской Федерации подлежат обязательному расследованию.
2. Целями расследования авиационного происшествия или инцидента являются установление причин авиационного происшествия или инцидента и принятие мер по их предотвращению в будущем.
См. Руководство по предотвращению авиационных происшествий с государственными воздушными судами в Российской Федерации, утвержденное приказом Минобороны РФ от 30 сентября 2002 г. № 390.
Установление чьей-либо вины и ответственности не является целью расследования авиационного происшествия или инцидента.
3. Расследования, классификация и учет авиационных происшествий или инцидентов осуществляются уполномоченными органами, на которые возложены эти полномочия соответственно в гражданской, государственной или экспериментальной авиации.
Проведение расследований, классификация и учет авиационных происшествий или инцидентов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. N 1329 утверждены Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации.
22 Статья 96. Полномочия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента
1. Расследование авиационного происшествия или инцидента проводится комиссией.
2. Комиссия по расследованию авиационного происшествия или инцидента имеет право:
…3) поручать юридическим лицам независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности проведение исследований и работ, связанных с расследованием авиационного происшествия или инцидента;
4) привлекать для решения задач, требующих знаний в соответствующих областях науки и техники, работников организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;
6) изучать все вопросы разработки, испытаний, производства, эксплуатации и ремонта потерпевшего бедствие воздушного судна, подготовки лиц из числа авиационного персонала, организации воздушного движения, выполнения и обеспечения полетов воздушных судов; затребовать и получать от соответствующих органов исполнительной власти, а также от граждан и юридических лиц документы и материалы по вопросам, связанным с данным авиационным происшествием или инцидентом;
7) проводить исследования психофизиологического состояния членов экипажа потерпевшего бедствие воздушного судна, а также соответствующих лиц из числа авиационного персонала.
Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. N 1329 утверждены Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации.
23 Статья 98. Обеспечение работ на месте авиационного происшествия или инцидента.
1. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, командование воинских частей обязаны оказывать в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, содействие комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента, в том числе выделять в распоряжение комиссии необходимые силы и средства, принимать меры по обеспечению охраны места авиационного происшествия или инцидента, созданию безопасных условий для работы на месте авиационного происшествия или инцидента.
24 Статья 99. Финансирование работ по расследованию авиационного происшествия или инцидента
1. Расходы на обеспечение работы комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента финансируются за счет средств федерального бюджета, а на расследование авиационного происшествия или инцидента с гражданским воздушным судном, кроме того, за счет централизованных в установленном законом порядке средств организаций гражданской авиации с последующим возмещением этих средств за счет виновных в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Сергей Байнетов
начальник Службы безопасности полетов авиации ВС РФ,
генерал-лейтенант